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中国对外援助机制:现状和趋势

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内容提要:近年来,中国的对外援助发展很快,受到了国际社会的广泛关注,但是,在研究中国对外援助问题的时候,西方的学者对中国的对外援助机制不甚了解,对中国对外援助管理机构、管理体系都认识不够,甚至误解很深。本文试图对中国的对外援助机制的现状和问题做一个总体的分析,包括中国对外援助的原则、政策,主要援助机构和职责,对外援助体系的构成等,并试图探讨中国对外援助机制的未来发展趋势。

  关键词:官方发展援助,中国对外援助,援助机制

  我国对外援助始于20世纪50年代。截至2006年底,我国共向100多个国家和区域组织提供了援助,帮助受援国建成各类项目约2000个;在 60多个国家实施了100多个优惠贷款项目;向110多个国家无偿提供了大量的物资援助,为100多个国家培训培养了各类技术和管理人才2.3万人。另外,中国政府已与亚、非、拉美和南太地区的46个国家签署了免债议定书,免除这些国家对华部分到期债务。此外,中国政府积极响应国际社会和有关国家呼吁,在阿尔及利亚、伊朗、巴基斯坦大地震,印度洋海啸,美国飓风灾害等重大灾难后,在最短的时间里提供了紧急人道主义援助,有效支援了有关国家政府和人民的救灾工作。

  近年来,特别是2005年以来,中国的对外援助受到了国际社会的广泛关注,但是,在研究中国对外援助问题的时候,外界对中国的对外援助机制不甚了解,对中国对外援助的管理机构、管理体系甚感迷惑。本文试图对中国的对外援助机制的现状和问题做一个总体的分析,分析中国对外援助的原则、方针策略、主要援助机构和职责、对外援助体系的构成等,并试图探讨中国对外援助机制的未来发展趋势。

  一、中国对外援助机制的特点

  (一)中国对外援助的基本精神和原则

  对外援助是中国经济外交工作中的重要组成部分。新中国成立后,中国在对第三世界的援助过程中,逐步形成了自己的对外援助思想。其中主要体现为1964年周恩来总理访问亚非14国时提出的“中国对外经济技术援助八项原则”,其基本精神是:平等互利,不干涉内政;切实帮助受援国自力更生;力求使受援国真正受益;尽量减轻受援国的负担;严格履行承担的义务。援外八项原则阐明了中国对外援助的性质、宗旨,也是中国对外政策在援外工作中的具体体现。这些原则确定了中国对外援助的基本思想和立场。

  改革开放以后,中国开始推行全方位的对外开放政策。在与发达国家交往的同时,中国仍然把与发展中国家的合作和与周边国家的合作作为对外政策的重中之重,力求与发展中国家形成互利双赢的共同发展模式。中国的对外援助政策开始呈现出一些新的特色,创造了一些更加符合经济合作规律的新的做法。

  20世纪80年代,根据邓小平对外开放的指导思想,我国总结了长期以来与第三世界国家合作的经验,提出了新时期对外援助工作的基本原则:平等互利,讲究实效,形式多样,共同发展。1996年5月江泽民同志在非洲总部发表演讲时郑重宣布了与非洲国家合作的五点原则:真诚友好,彼此成为可信赖的全天候朋友;平等相待,相互尊重主权,不干涉内政;互惠互利,谋求共同发展;加强磋商,在国际事务中密切合作;面向未来,创造一个更加美好的未来。这一思想成为我国新时期对外援助的工作方针。

  党的十六大以来,党中央高度重视援外工作。近一时期,随着我国经济实力的上升和对外交往能力的提高,胡锦涛总书记和温家宝总理对援外未来发展方向、援外战略性任务等大政方针亲自部署、亲自决策,先后做出了一系列重要指示。2005年9月,胡锦涛主席在出席联合国首脑会议上宣布了中国政府加强对发展中国家援助五项新举措;在2006年11月份举行的中非合作论坛北京峰会上,胡锦涛主席提出,中国政府将采取8个方面的政策措施推动中非新型战略伙伴关系,其中主要内容涉及援外工作。援外工作开始进入了一个新的发展时期,对外援助正在发生重大变化。

  从新中国成立以来我国对外援助政策的发展过程可以清晰地看出,中国对外援助秉承“援外八项原则”的精神,总的原则呈现以下几个特点:第一,平等相待,维护共同利益;第二,尽力而为,不附带任何政治条件;第三,互利共赢,谋求共同发展。这些特点是我们过去工作经验的总结,也是中国对外援助的基本精神和原则。

  (二)中国对外援助政策的变化

  从建国初到现在,根据国内外形势的发展变化,我国政府对外援助政策做了一些调整,总的来说,我国对外援助政策发生了以下变化:

  1.意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱。建国伊始,中国的对外援助工作是在无产阶级国际主义的指导下进行的,即通过援外,反对帝国主义、殖民主义、促进民族解放运动,促进世界和平。此时,中国在国内进行大规模建设的同时,仍然对第三世界特别是未独立国家提供了大量的援助,以至于我国不堪重负。 60年代和70年代,是我国对外援助受意识形态影响最大的阶段,无产阶级国际主义被提高到了极高的地位,其对我国的外援政策的影响也逐步加深。1980年后,中国外交逐步摆脱了左倾思想的束缚,外交政策进行了调整。政治上平等互信、相互尊重主权和互不干涉内政,经济上互惠互利、共同发展成为中国对外政策的主题。

  2.经济因素在对外援助中的作用不断增大。20世纪80年代后,随着外交战略的调整。中国在处理对外援助与国内经济建设的关系时,越发侧重于经济建设的需要。一方面,中国政府认识到,对外援助应该考虑本国的国力,量力而行。1980年的全国外经工作会议指出,中国的对外援助要根据国家财力、物力的可能,量力而行。1983年起,中国开始减少援助的支出,直到80年代中期以后,随着国家经济实力的增强,对外援助的规模才开始扩大。另一方面,对外援助逐渐成为推动我国对外贸易和投资的一条重要渠道。中国与受援国之间的贸易额随之增长,对外援助也将越来越多的国内企业带入了国际市场,为它们带来了承包工程和劳务合作业务。对外援助与经济建设呈现出相互促进的和谐关系。

  3.人道主义援助力度加大。从90年代后半期开始,特别是近两年,随着中国国际地位的提高,影响力的增大,中国向遭遇战乱和自然灾害的国家提供了大量人道主义援助。

  2000年以来,世界各地海啸、地震、飓风、旱灾等自然灾害频频发生,造成受灾国家大量人员伤亡和财产损失。在2005年印度洋地震海啸、美国飓风灾害、巴基斯坦大地震等,以及2006年印度尼西亚发生强烈地震、黎以爆发战争冲突、菲律宾遭受强台风袭击时,中国都快速启动紧急人道主义救援机制,在最短时间内向有关国家提供了紧急人道主义物资援助。中国人道主义救援力度的加大,反映了随着中国经济实力的上升,中国作为国际社会的一员,秉承对国际社会负责任的精神,愿意为国际社会的共同发展、创造和谐世界尽义务、做贡献。

  (三)中国对外援助管理机构与管理机制

  在中国对外援助思想和原则逐渐成熟,对外援助政策逐渐转变的过程中,我国也初步形成了具有中国特色的中国对外援助管理体系,管理机构以及管理机制的建设都有了长足的发展。

  1.对外援助主要管理机构与管理机制

  随着我国对外援助工作的开展,我国逐步形成了由援外管理体系和援外支持体系共同组成的对外援助体系。

  (1)援外管理体系

  随着对外援助工作的进行,我国逐渐建立了以商务部(14个司局)、外交部和财政部三个部门为主,23个部委以及地方省区商务部门共同参与的对外援助管理体系。

  2006年,以中非峰会为契机,商务部、外交部、财政部与中央各有关部委、地方商务主管部门进一步加强了部门沟通与协作,采取积极有效的措施,不断优化援外管理机制,提高援外管理水平。目前我国现有的以及正在建设的援外管理机制包括:

  ——商务部、外交部和财政部三部门援外工作联动机制;

  ——商务部、中国人民银行、财政部以及国家开发银行、进出口银行等部门和机构的减免债务工作机制;

  ——商务部、外交部、解放军总参谋部等部门的紧急人道主义援助联动工作机制;

  ——23部委援外合作机制;

  ——商务部与地方省区商务部门的工作联系机制;

  ——商务部部内14个司局援外工作联系机制;

  ——商务部、外交部、财政部及部内财务、人事、纪检和地区司等单位和技术专家建立的援外项目巡检机制;

  ——与进出口银行优惠贷款联席会议工作机制等。

  随着我国对外援助各机制的建立和强化,对外援助工作发生了积极的变化,援外管理体系总体框架基本形成。

  (2)援外支持体系

  除了商务部、外交部、财政部等国家部委和省区商务部门,援外工作的顺利开展还需要其他相关机构的支持和协助。商务部国际经济合作事务局以及中国进出口银行就是两个重要的我国对外援助的协作支持机构。

  国际经济合作事务局是商务部为了更好地适应我国加入世贸组织和行政管理体制改革的新形势,依据决策、执行、监督相互协调、相对分离的精神于 2003年7月份组建的。作为我国对外援助工作的辅助管理力量,主要负责我国对外援助业务的促进、服务和保障工作,并承担推动我国企业“走出去”开展对外经济合作业务的促进工作。

  中国进出口银行是我国专门支持国际经济合作的政策性银行,成立于1994年。从1995年开始,中国进出口银行成为我国政府指定的承贷银行,负责办理援外性质的政府援外优惠贷款业务。中国政府优惠贷款的政府归口管理部门为商务部,负责制订政策和计划,签署优惠贷款框架协议,中国进出口银行负责项目评估审查、放款、贷款管理、本息回收等。每年的贷款规模,由中国人民银行会同商务部、外交部、中国进出口银行提出,并报国务院批准。

  2.对外援助主要归口管理部门:商务部援外司

  中国对外援助的归口单位是商务部援外司,主要负责拟定并执行对外援助政策;起草对外援助法律、法规,拟订部门规章;研究和推进对外援助方式改革;编制对外援助计划,拟订国别援助方案,确定援助项目并组织实施等。近年来,随着我国对外援助工作的发展,援外司逐渐加强了援外管理工作。

  (1)加强制度建设,促进对外援助的法制化

  1964年,周恩来总理宣布了“对外经济技术援助八项准则”,之后,这一准则成为我国施行援外工作的唯一标准。1991年,在全国对外经贸工作会议上,专题研究了援外工作问题,会议强调了进一步做好援外工作的意义,明确规定了援外任务单位的职责,制定了加强援外物资供应和援外出国人员管理等办法。2003年,商务部条法部门会同相关司局正式启动了《中国对外援助条例》的起草工作,以加强援外工作管理,将对外援助纳入法制化管理。

  但到目前为止,我国援外尚无统一的立法,现有援外制度体系主要以部门规章为主体,包括一系列规范性的文件和内部规则。

  近年来,商务部援外司加强了制度建设,先后印发实施了《对外援助物资项目管理暂行办法》、《对外援助物资项目实施企业资格认定办法(试行)》、《对外援助成套项目安全生产管理办法》、《对外援助成套项目施工任务实施企业资格认定办法(试行)》、《对外援助成套项目施工任务评标原则(修订版)》等重要部门规章,制订《商务部制订和实施<对外援助物资供货指导目录>工作方案》等规范性文件,拟定实施《关于建立对外援助项目经济技术咨询服务网络的内部暂行规定》、《对外援助项目招标工作内部管理暂行规程》等一批内部工作规则。仅2006年全年制订和颁布实行的援外管理文件就达到38件,推进了援外管理的制度建设。

  (2)研究和推进对外援助方式改革

  20世纪50年代到70年代,我国对外援助以资金和物资援助为主。20世纪80年代以来,特别是1995年以后,中国尝试了新的对外援助方式,并对已有的对外援助方式进行了改革,这其中,优惠贷款援助方式和援外项目合作方式逐渐增多,主要目的是为了帮助受援国建设当地有资源、有市场的生产性项目,鼓励国内的企业到受援国进行投资建厂,将对外援助与投资、承包等项目互利合作起来。

  中国政府对外优惠贷款是指中国政府指定中国金融机构向发展中国家政府提供的具有政府援助性质的含有赠与成份的中长期低息贷款。1994年初,国务院决定通过政府贴息优惠贷款的方式对外援助。1995年7 月,我国同津巴布韦签订了第一笔优惠贷款框架协议。优惠贷款改变了传统的我国对外援助资金仅仅来自于财政拨款的途径,将财政资金同金融资金结合起来,扩大了对外援助的规模,而且,由于银行资本的介入,银行对所投资的项目进行评估、审核及监管,有助于提高对外援助的效率与效益。

  援外项目合资合作是在中国政府与受援国政府原则协议的范围内,双方政府给予政策和资金支持,中国企业同受援国企业以合资经营、合作经营的方式实施的项目。援外项目的合资合作方式自1992年开始试行,其优点在于除了我国政府投入对外援助资金以外,企业也投入了自己的资本,因此,对外援助规模扩大了;而且,这种方式可以促进双方企业在管理、技术上长期合作,有利于培养受援国企业管理人才,帮助受援国增加收入和就业,从而提高援助的效益;同时,也能使我国企业更加顺利地开拓海外市场。

  (3)建立健全援外管理机制

  对外援助工作要达到预期效果,必须健全援外管理制度,加强援外项目的管理。经过五十多年的建设与改革,我国援外已基本形成了符合政治需要、适应市场经济要求的一整套援外管理机制。援外项目的考察、设计、设计审查、设计监理、招标、贯标、施工、施工监理、中期质量检查、竣工验收检查、重大工程巡检等重要环节都建立了相应的制度和管理目标。

  近年来,商务部积极采取措施,加强了援外项目的主体管理以及援外人力资源项目和优惠贷款项目的管理。在援外主体管理方面,2004年以来,商务部加强了援外企业评价制度的建设工作,并准备从2007年起,构建一整套援外企业评价制度,以及配套建立的鼓励制度和严格退出机制;在援外人力资源项目管理方面,2002年以来,配合我国人力资源开发培训援外支出的增长以及培训领域和专业范围的扩展,商务部加强了援外人力资源培训的主体资格管理工作;在优惠贷款管理方面,2004年以来,针对优惠贷款迅猛发展过程中暴露的一些管理方面的问题,商务部加强了优惠贷款项目企业的资格准入制度和竞争制度。

(4)加强对外援助的理论和政策研究,大力加强援外宣传

  近年来,商务部援外司加强了援外政策研究和专家队伍建设、稳步推进援外宣传等工作。 一方面,商务部在重要援外政策推出之前,开始积极运用社会力量和各种专业优势资源,邀请国内主要高校和研究机构专家进行专题研究和论证,并积极与农业、卫生、教育等有关部委和银行进行沟通和交流,以加强援外政策的科学性。同时,在工作中也积极总结援外工作实践的经验,向中央和国务院呈报了大量有深度的汇报材料。另一方面,创办《援外工作通讯》、制订援外标识、编印援外大型画册、启动拍摄援外专题电视片、编制宣传手册、援外历史资料整理等工作,大力加强了援外宣传。

  在增加援外政策透明度方面,尽管目前对外援助总体信息还未在公开出版物或官方网站上公开,但是已经可以在公开渠道找到一些相关的数据和资料。2005年通过新闻发布会公布了对外人道主义援助比较的详细数据,在商务部的年鉴上,列有对外援助项目的总体数额,商务部网站不断在发布对外援助项目的消息;媒体上也出现了一些援外项目的深度报道;中国进出口银行也公开发布其对外信贷投资的部分统计数据。 经济,政策-[飞诺网FENO.CN]

二、中国对外援助管理机制存在的问题

  虽然在改革开放后我国的对外援助机制的建设取得了显著的进展,但是,在现阶段我国的对外经济援助工作仍然存在一些不足:

  (一)对外经济援助工作缺乏完整的理论指导

  改革开放以后,根据邓小平同志对国际形势和中国国情的深刻认识,我国的对外经济援助工作进行了合理的调整和改革。但是,我国基本还未形成对外经济援助的理论研究。我国还没有独立的类似英国ODI(海外发展研究所)的对发展援助问题进行专门研究的研究力量。整个国家对发展援助理论与政策的研究都十分薄弱。目前,一方面,我国对西方对外援助体系不甚了解,另一方面,自己也还没有形成一套较为完整,有中国特色、适合中国国情和经济发展水平的对外援助理论体系。

  (二)对外援助未纳入法制化的轨道,对外援助战略不清晰

  在发达国家,无论是美国、日本还是欧洲国家,都有对外援助法和相关法案,内容包括对外援助的原因和目的、执行机构、提案及其批准程序(必须得到国会的批准)、援助总额与GDP和财政收入的比例等等内容,以规范政府的对外经济援助行为,避免对外经济援助的随意性。到目前为止,我国尚没有相应的对外援助法律、法规。现有的援外制度体系仍是由部门规章为主体,由一系列规范文件和部门规章构成的。中国的对外援助总体上透明度比较低。对于外部世界而言,我国的援外决策是怎样制定的,决策主体是谁,决策过程是怎样的等都笼罩着几分神秘的色彩,决策内容更不必要经过人大的批准,因此我国对外援助工作的随意性较大,政策变动也较多。

  (三)对外援助管理机制尚未成熟

  近年来,商务部虽然开始致力于建立完整、规范的对外援助管理机制,对外援助管理机构和制度有了一定的基础,但还不完善,管理机制建设可以说刚刚起步,许多方面都需要大量的工作。

  首先,在项目主体管理方面,虽然2004年以来,援外管理制度建设得到有力的推进,2004年7月1日开始,援外项目实施主体开始实行资格认定制度,主体管理取得了一定的进展,但是,一系列深层次问题还没有根本解决,具体表现在主体培育方面,相当一部分新企业缺乏承担援外任务的实践经验和思想准备,对援外工作的政治性和政策性要求缺乏正确认识;在主体监管方面,适当的激励机制、必要的约束机制和刚性的退出机制还不健全;在主体选择方面,现行援外项目招投标制度在坚持“ 公平、公正”原则的基础上还没有根本处理好“公平”与“合理”的关系,特别在企业评价以及合理反映企业既有业绩和优势方面有待改进。

  其次,优惠贷款管理方面,2004年以来,虽然优惠贷款发展迅猛,项目可行性评估工作逐步规范,但这一类项目还没有建立配套的资格准入制度和竞争制度。主体管理方面的滞后在一定程度上影响了优惠贷款的使用效果。

  第三,在援外人力资源项目管理方面。随着近年来党中央、国务院对援外人力资源培训工作的重视,2002年以来用于人力资源开发培训的援外支出增长很快,培训领域和专业范围不断扩展。但相对于援助规模和内容的迅速发展,援外人力资源培训的主体资格管理仍相对滞后。

  此外,我国援外管理工作还存在援外规章制度不健全,项目管理不规范,援外人员队伍素质有待提高等问题。

  (四)多边援助渠道未得到充分重视

  从我国恢复联合国合法席位到改革开放前,我国向联合国提供过9笔多边援助款。80年代,我国也尝试了将对外援助同联合国的多边援助、受援国自筹部分资金、国际金融组织或第三国援助等相结合,开展对外援助工作。自1983年起,我国就开始与联合国发展机构合作,积极参与发展中国家间的技术合作,由我国实施了一批多边援助项目。随着中国国际地位的提升,中国越来越注重国际形象,进一步加大了多边援助的力度,同国际组织的合作越来越频繁,合作力度也越来越大。2005年,中国政府通过联合国多边救援行动向海啸受灾国提供了2000万美元捐助。从2006年起,中国已经开始从联合国粮食计划署(WFP)的受援国转变为援助国。农业部的官员表示,中国政府重视同WFP的合作,我们愿意继续加强与WFP之间的合作。但总的来说,中国对多边渠道还未予以充分的重视,通过多边渠道的援助还比较少,援助的力度不够,涉及的范围也不广。

  (五)NGO在援助中的作用未得到有效发挥

  在官方援助中纳入NGO的参与,可以适当缓冲和“稀释”官方援助的政治性,有时更容易被受援国国民接受。一国公民对他国的善意表达,有时候比为表达政治意愿而进行发展援助的政府有更强的感染力。近年来,国际NGO在外援机制较成熟的国家中起到了越来越大的作用。

  早在上个世纪80年代,我国政府就开始吸纳NGO参与对外人道主义援助,扩大资金来源。2004年印度洋海域发生海啸之前,中国已有民间力量参与对外人道主义援助,但是规模比较小,主要通过中国红十字会、中华慈善总会等民间团体进行。2004年东南亚海啸救灾期间,国内首次大规模的民间力量参与对外人道主义援助。中国NGO组织和中资企业开始参与到对外援助中,向当地政府提供了一些紧急的援助。中华慈善总会和中国红十字会成为政府指定接收社会捐款的NGO。之后,中国扶贫基金会也跻身国际人道主义救援组织的行列。同时,一些企业也参与到国际救援中。在印尼发生海啸灾害的时候,中国的华为通讯技术有限公司就向印尼紧急提供了无线通讯设备,金额不小;巴基斯坦发生地震之后,有十几家中资企业纷纷向巴基斯坦政府提供现金援助,最多一家达到1000万美金。但是,总的来说,中国对外援助中缺少民间参与的活力,NGO发育低下,能力不足,在外援机制中参与程度很低,在中国对外援助中发挥的作用还十分有限。

  三、中国对外援助管理机制的发展方向

  对外援助是中国对外关系的一个重要方面。改革开放以来,中国经济飞速发展,作为一个大国,经济的发展必然带动责任的上升,中国对世界其他国家的援助也是越来越多,特别是近几年来,中国在对外援助上表现得相当活跃。在新的形势下,建立系统成熟的援助机制和策略以保障援助的有效性,建立有中国特色的对外援助管理体系,关系到中国能否建立可持续地担负大国责任的形象,关系到中国对外援助的实际效果。

  因此,我国应从国情实际出发,积极借鉴国际社会对外援助有益的做法,汲取先进管理经验,建立起符合国际运行规则,具有中国特色的对外援助管理体制。

  (一)加强对外援助理论研究

  对外援助是中国整体对外政策的组成部分,是中国长期的可持续的和平发展战略的一个组成内容,是中国经济外交的具体实施步骤之一。它应该有一系列与之配套的原则、法则和措施,是一个科学决策的过程。而且,在对外交往的过程中,中国将面临越来越多越来越复杂的援助课题,对外援助需要依据哪些新的原则、它与对外政策的相互关系怎样、如何使援助更加有效、如何使援助更能够有助于发展中国家摆脱困境、中国作为一个自身在许多方面需要得到援助的国家如何实现对其他国家提供力所能及的有力支持、援助行为如何实现互利与互助并最终达到深层次的经济合作的目的等,都是值得深入探讨和研究的问题。对于这些问题的研究,不仅关系到受援国的利益,也关系到中国自身的长期发展。

  因此,中国应加强对外援助理论的研究,增加对外援助理性科学的成份。这方面,发达国家,特别是OECD的DAC(发展援助委员会)成员国在官方发展援助方面的研究比较成熟,很多东西值得我们借鉴。

  (二)加快对外援助立法,加强制度建设

  目前,我国的对外援助随意性较大,不够透明,对外援助政策不需通过人大的决议,这都是现存比较大的问题。中国要成为一个现代化的负责任的大国,中国的外交就必须向着专业化、科学化、综合化和理性化方向发展,避免由于主观臆断、感情用事而对外交和国家利益造成的损害。对外援助的法制化就是理性外交决策的重要组成部分。因此,我国应该加快对外援助立法,加强制度建设,实现援外规范管理,使对外援助成为一项有规则、有秩序、有目的的工作。

  多数发达国家都有自己的援助法,或针对某一个特殊事件而出台的具有指导意义的援助法案。这些法案在具体实施过程中起到了比较有效的作用,中国在制订对外援助的标准、法规时,可以借鉴其中部分合理成分,形成有中国特色、体现大国风范同时又具有较强指导意义的科学务实的对外援助法。

  (三)建立系统成熟的援助机制

  建立系统成熟的援助机制和策略关系到对外援助的实际效果,对改进对外援助工作,提升对外援助工作水平和运行效率十分重要。这方面,我国特别应注意加强国际间合作,吸取西方好的经验。

  1.科学制定援助规划,提高立项工作水平。商务部在制定对外援助计划过程中,要从中国长远和整体战略利益出发,从有利于受援国发展的目标出发,统筹规划,充分论证,科学制订国别援助方案,精心选定援助项目,合理安排有限的援助资金。在继续帮助受援国建设与国计民生密切相关的标志性项目、提供紧急救灾援助、搞好人才培训的同时,积极探索帮助发展中国家发挥丰富的资源优势,加快发展经济的新途径、新方式。

  2.合理设置管理机构,加强干部队伍建设。要根据对外援助发展的实际需要,按照建立社会主义市场经济体制、国家行政管理体制改革的发展方向,建立健全管理机构,强化组织保障;同时解决援外行政管理人员不足的问题,适当增加主管部门人员编制,充实管理型、专家型人才,建立一支政治可靠、业务熟练、擅长管理的复合型的援外管理干部队伍。

  3.加强援外项目管理,提高援外工作效率。首先,应加强主管部门与驻外使(领)馆、国内相关单位的有效配合和相互支持,加强信息化和电子政务建设;其次,通过有效地运用法律、经济、行政手段,采取先进管理方式,及时监控援外项目实施管理过程每一环节,重点对进度、质量、投资、安全等问题实施动态、精细的管理;最后,认真做好项目评估工作,确保援外项目达到预期的目的。在项目评估方面,应注意学习发达国家的项目评估经验,在总结经验的基础上建立项目评估与项目总结报告制度、全面统计制度和年度报告制度,规范项目评估工作,提高评估水平。

  (四)加强与多边援助组织的合作

  国际援助体系目前由150多个多边机构,33个双边机构[其中22个国家为经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD/DAC)的成员],至少10个提供了大量ODA但非DAC成员的政府以及正在迅速成长的全球纵向基金会(Vertical Global Funds)组成。其中,双边援助机构提供了总援助支出的70%,多边援助机构提供了其余30%。

  当前最主要的多边援助组织为联合国系统,主要为联合国所属的各专门机构,包括:联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会 (UNICEF)、世界粮食规划署(WFP)、联合国人口基金(UNFPA)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国人类住区规划署(UN- Habitat)等,以及欧盟、世界银行及区域开发银行(如非洲开发银行、美洲开发银行和亚洲开发银行)、国际开发协会(IDA)等。多边援助以优惠贷款和赠款的形式为主,其中,区域开发银行、欧盟和IDA注重经济基础结构和生产部门,而联合国则在提供粮食和其他救助品援助中占支配性地位。一般来说,多边援助组织先是向各个国家募集资金,然后将募集到的资金提供给受援国。虽然目前多边援助机构只提供了30%的官方发展援助,但是其重要作用正日渐凸现出来。中国在向多边援助组织提供援助方面还没有足够的经验。今后,中国应该更多地加强与国际组织的合作,向这些组织提供资金。因为,首先,这些国际组织在全球的援助上占有重要地位,向他们提供资金能提升我国的国际地位。其次,这些国际组织在向不发达国家提供援助的时候不会带有很强的利益目的,他们更加真心地希望能改变受援国的贫困状况,因此往往能收到很好的援助效果。

  (五)逐渐发挥NGO在对外援助中的作用

  发挥NGO在对外援助的作用,不仅可以提升援助的真实性和效率,还可以促进中国的国际就业与社会成熟发展。更重要的是可以使中国的救援理念及文明关爱影响传播得更广更深,并对政府的外交和国际角色起缓冲和弥补的作用。中国政府应该充分发挥NGO在对外援助中的作用。一方面,借助NGO的力量,吸取社会资源和力量参与国际援助,扩大援助的规模;另一方面,通过引导NGO平等参与执行国际人道主义救援的任务,而不是简单地把钱拨给受援国的政府,可以提高援助资金的利用效率,达到更好的援助效果。国际援助中,应提倡采用招投标的方式,以透明的市场化操作进行援助资金的分配。而且,NGO对国际援助的参与、意见和声音,包括批评和压力,还可以提高官方发展援助的透明度。近年来,国内的扶贫领域已经开始了政府招标采购NGO服务的尝试,以增进国内“援助” 的效率和透明度。在国际援助特别是国际人道主义援助领域,政府也可从信息发布、提供渠道等方面对NGO进行统一的引导、组织和管理,引导我国的NGO介入到国家对外援助中。我国的NGO也应积极主动地加强国际合作,走向国际化。


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